Nyhetsbanken: Nato måste välja konsensus eller krig

Allt färre länder ingår i "de villigas koalition". Ska de lyckas driva
Nato till en ny farlig insats "out of area"?

I det propagandistiska narrativet om Nato brukar dess beslutsfattande beskrivas med mottot "En för alla, alla för en", som också är Schweiziska konfederationens valspråk och välkänt från Alexandre Dumas De tre musketörerna.

För det nyblivna Nato-landet Sverige gäller det att vakna till realiteterna, skriver Stefan Lindgren. Nato kan driva in i ett nytt extremt farligt krig.

Nordatlantiska fördraget från 1949 stadgar bara hur beslut ska fattas i en enda fråga, nämligen hur nya medlemmar tas upp (artikel 10). Där sägs uttryckligen att medlemmarna måste vara överens.

Sådan enighet kan uppnås med rätt bryska metoder, som bl.a. Sveriges medlemsprocess visade. Med lock och pock förmåddes Turkiet och Ungern att rätta in sig i ledet och slutföra sina ratificeringar i januari respektive mars 2024. Ordföranden i USA-senatens utrikesutskott uttalade 1 februari 2024 "oro över den ungerska regeringen och framtiden för relationerna mellan USA och Ungern", ett direkt hot.

Turkiet sparkades 2021 ut ur kön för att köpa amerikanska F-35-plan som bestraffning för att landet köpt ryska luftvärnsmissiler. I stället beställde Turkiet 40 F-16-plan, en affär som USA dröjde med att godkänna tills Turkiet hade godkänt det svenska medlemskapet. Senare visade det sig att Turkiet bantade sin order från 28 miljarder dollar till 7 miljarder.[1]
Ukraina är ett annat exempel på hur minoriteter behandlas i medlemsprocessen. Flera medlemsstater motsätter sig uttryckligen medlemskap för Ukraina, men i praktiken åtnjuter Ukraina ett mer omfattande stöd från Nato än något annat medlemsland någonsin gjort.

Konsensus utåt
I avsaknad av reglerat röstningsförfarande har Nato utvecklat en praxis att alltid uppvisa konsensus utåt. Finns det oenighet ska den hållas internt, men det händer naturligtvis att den läcker ut eller att enskilda stater offentliggör sin ståndpunkt.

Hemlighetsmakeriet underlättar för USA och de mäktigaste staterna att utöva påtryckningar på en minoritet tills den viker sig.

År 2003 föreslog några amerikanska senatorer att den informella konsensusregeln skulle avskaffas efter en tvist mellan de allierade om kriget i Irak. Enligt ett officiellt dokument[2] ledde det till åtgärder "för att minska risken för sådana tvister i framtiden... särskilt för beslutsfattande gällande operationer".

I fallet med Nato:s olagliga intervention i Kosovo stötte den på motstånd hos 95 procent av den grekiska allmänheten.[3] Den grekiska regeringen vågade dock inte "bryta tystnaden", utan sa i praktiken ja till operationen, dock utan att skicka några egna styrkor i elden.

Konstitutionella hänsyn?
På pappret är Nato en förvånansvärt lös sammanslutning. I artikel 11, heter det att fördragets bestämmelser ska "genomföras av parterna i enlighet med deras respektive konstitutionella processer".

Den skrivningen "tillåter Nato att respektera särskiljande policyer eller nationell lagstiftning som kan påverka de allierades förmåga att bidra till vissa uppdrag" heter det i officiell retorik.[4]

Som exempel anförs att Norge och Danmark historiskt sett inte tillåtit basering av kärnvapen på sitt territorium i fredstid. Tysk lag kräver en enkel parlamentarisk majoritet för att godkänna militära utplaceringar för operationer utanför Natos territorium som inte omfattas av Artikel 5, medan ungersk lag kräver två tredjedelars majoritet.

Men respekten för "konstitutionella processer" visade sig inte mycket värd i Sveriges medlemskapsprocess. Trots att den svenska regeringsformen 10 kap 7 par. utesluter att Sverige överlåter grundlagsrelaterad beslutanderätt till annat än "mellanfolklig organisation för fredligt samarbete" så baxades Sverige in i Nato utan beslut i grundlagsordning, utan folkomröstning, utan föregående parlamentarisk utredning och till och med utan behandling i lagutskottet.

Sättet som Sverige anslöts till Nato medför en rad konstitutionella tvetydigheter som regering och riksdag måste hantera i framtiden för att så att säga kasta jästen efter degen.

Luddig artikel 5
Även artikel 5, fördragets viktigaste bestämmelse om kollektivt försvar, är förvånansvärt luddig.

Denna artikel förklarar att medlemslandet vid ett utländskt angrepp på en eller flera medlemmar ska vidta "sådana åtgärder som den anser nödvändiga, inklusive användning av våld". Det innebär att om t ex Polen eller Estland förklarar sig angripna av Ryssland är Sverige inte skyldigt att delta i militära motaktioner.

Den luddiga formuleringen tillkom som ett hänsynstagande till USA och ska inte överskattas i praktiken. USA-kongressen insisterade på den luddiga formuleringen för att stilla oro i kongressen om att dess konstitutionella makt att förklara krig inte skulle överlåtas till någon multilateral organisation.

De stora beslutar
I Nordatlantiska rådet, som är Nato:s formellt högsta instans, ska i princip beslutsfattandet bygga på konsensus.

Förslag initierats av generalsekreteraren, den internationella staben (IS) eller enskilda allierade och behandlas rutinmässigt av samråd i olika forum, inklusive en eller flera av dussintals kommittéer och arbetsgrupper som inrättats av Nordatlantiska rådet (NAC).

Under 1980- och 1990-talen möttes högt uppsatta tjänstemän från USA, Storbritannien, Frankrike och Tyskland informellt i "Quad" för att diskutera känsliga frågor innan de togs upp i Nato. Italiens irritation över denna praxis gav upphov till "Quint", där Italien fick vara med. Det behöver knappast sägas att har de fyra eller fem stora bestämt sig kan de på ett eller annat sätt köra över resten.

Teoretiskt skulle EU:s medlemsstater som också är medlemmar i alliansen kunna gå ihop och försöka diktera beslut, även mot USA:s vilja, men det saknas exempel på detta.

Tystnadsprocedur
Den största delen av beslutsfattandet sker innan frågorna når NAC. Då används ofta den s k tystnadsproceduren. Den går till så att ett förslag cirkuleras och om ingen har invändningar - bryter tystnaden - så anses beslutet antaget.

Det land som anmäler avvikande uppfattning riskerar att framstå som krångligt. Eftersom det inte sker någon formell omröstning går det inte heller att lägga ner sin röst. Proceduren är hemlig men kan läcka ut om allmänhetens kännedom om tvisten anses vara politiskt användbar.

Beslutsfattandet i Natos militära myndigheter (NMA), som leds av Militärkommittén (MC) – Natos högsta militära myndighet – och dess verkställande organ, Internationella militärstaben (IMS) är delvis annorlunda.

De flesta kommittéer och arbetsgrupper leds av en medlem av IS. Ett undantag är kärnvapenplaneringsgruppens "högnivåkommitté", som alltid leds av en amerikansk tjänsteman. SACEUR, Nato:s överkommando för Europa, led alltid av en amerikansk general.

Efter Frankrikes beslut 1966 att dra sig ur Nato:s integrerade militära struktur vände sig de andra allierade till den sällan använda försvarsplaneringskommittén (DPC) för att avgöra frågor relaterade till kollektiv försvarsplanering. De inrättade också kärnvapenplaneringsgruppen (NPG) för att diskutera kärnvapenfrågor. Frankrike valde att inte delta i någon av grupperna men försökte inte hindra deras beslut.

År 1992, när Nato förberedde sin första militära insats "out of area", utanför Nato:s territorium, fattades beslutet först i DPC - utan Frankrike - men flyttades sedan till NAC vilket öppnade för att dra in även Frankrike i den operationen liksom i efterföljande operationer på Balkan som inte omfattades av Artikel 5.

Nato övergick senare till en olaglig flygbombningskampanj mot Förbundsrepubliken Jugoslavien som varade från 24 mars 1999 till 10 juni 1999.

Från och med 2003 deltog Frankrike även i den Nato-ledda operationen till stöd för USA:s folkrättsvidriga ockupation av Afghanistan. 2009 återinträdde Frankrike i Nato:s militära strukturer 2009 och DPC upplöstes 2010.

Frankrike gick dock inte med i NPG och hävdar strikt "autonomi" för sina oberoende kärnvapenstyrkor som i huvudsak är inriktade på att slå ut storstadsområdet Moskva.

Kärnvapenbeslut
För beslut om kärnvapeninsats gäller särskilda regler i Nato. Endast USA:s president, Storbritanniens premiärminister och Frankrikes president kan besluta om sina respektive kärnvapenstridskrafter.

Om USA skulle begära Nato:s samtycke att uppdra åt SACEUR att utföra en eller flera kärnvapenattacker mot Ryssland och samtycke inte nås inom rimlig tid, "behåller USA en rad unilaterala 'icke-strategiska' och 'strategiska' alternativ för kärnvapenanfall".[5]

Med andra ord förbehåller sig USA rätten att och förvandla Nato till betydelselös dekor och släcka världen för gott.

Nato i krig
Hur Nato:s beslutsfattande har gått till i krig kan studeras i exemplen Balkan, Afghanistan, Libyen m fl. Bilden är till stor del kaotisk och fakta döljs många gånger "i krigets dimma".

I Afghanistan styrdes kriget helt och hållet av USA och Nato fick spela rollen av hjälptrupp. Att enskilda Nato-länder införde förbehåll för vad deras trupper fick och inte fick göra, s k caveats, utlöste kritik från USA där fenomenet kallast "caveat cancer".[6] Imperiet krävde disciplin.

Nato:s erfarenheter av krig har lett till en diskussion om hur konsensusregeln, hur fiktiv den är varit i praktiken, skulle kunna ersättas av andra modeller. Redan 2010 skrev två Nato-experter att det var dags att "effektivisera" beslutsfattandet[7].
Enligt ovan citerade auktoritativa artikel[8] skulle det kunna ske antingen genom att införa en möjlighet att besluta om en Nato-operation med kvalificerad majoritet, eller genom att tillåta koalitioner av stater inom Nato. Man tänker sig att Atlantiska rådet skulle kunna uppdra åt en "kommitté av bidragande stater" (committee of contributors, NCC) att utföra en operation på uppdrag av Nato. De medlemsländer som inte ingår i NCC skulle då hållas utanför operationens ledning.

I båda fallen ökar naturligtvis risken för nya Nato-interventioner "out of area", som i samtliga fall hittills har haft obefintligt eller skralt folkrättsligt stöd.

Det som hände inför USA:s och Storbritanniens invasion av Irak 2003 blev en minnesbeta för USA. De amerikanska och brittiska regeringarna ville invadera, medan Frankrike, Tyskland och Belgien motsatte sig det. Nato:s ledning svarade med att flytta frågan från NAC till DPC som beslutade att stödja Turkiets försvar vid gränsen till Irak, men inte mer. USA och Storbritannien fick utföra invasionen på egen hand och som världen snart fick veta var förevändningen, att stoppa Irak från att tillgripa massförstörelsevapen, falsk.

Frågan har aktualiserats våren 2025 när främst Storbritannien och Frankrike tog initiativ till en lös sammanslutning inom Nato som kallas "de villigas koalition" och består av länder som är beredd att skicka trupp för att på ett eller annat sätt stärka den ukrainska sidan i kriget mot Ryssland.[9] Från att ha omfattat ett 30-tal stater i mars krympte snabbt denna "koalition" till en handfull. Vid mötet 24 oktober närvarade Storbritannien, Frankrike, Ukraina, Danmark, Nederländerna, USA (partner), Estland, Kanada, Lettland, Litauen, Norge och Sverige. Nato:s generalsekreterare deltog för första gången personligen.

Framtiden för denna koalition ter sig oviss med tanke på att USA nöjer sig med en "partner"-status och tunga Nato-länder som Tyskland, Italien, Polen och Spanien inte tycks vara med längre.

Stefan Lindgren