EU:s utrikestjänst hotad

 

Webtidningen POLITICO granskar 29 junu EU:s utrikestjänst vars överlevnad är hotad. Mycket av kritiken handlar om "höge kommisionären" Kaja Kallas odiplomatiska agerande.

Redan när utrikestjänsten tillkom 2011 fanns en tanke att den inte fick vara för stark. Därför har den två chefer, dels Europeiska rådet som består av ministrar från medlemsländerna, dels EU-kommissionen. 

Ett och ett halvt decennium senare håller den röriga EU-kompromissen på att falla sönder.

Ställd inför budgetnedskärningar, en kamp om talanger och brist på politiska verktyg för att backa upp sin diplomatiska roll har utrikestjänsten, som nu leds av Estlands tidigare premiärminister Kaja Kallas, förlorat i en utdragen maktkamp med kommissionen som leds av Ursula von der Leyen – medan nationella regeringar, som till stor del har behållit sin utrikespolitiska självständighet, också överväger reformer.

Under Kallas ledning har organisationen samlat EU-länderna för att genomföra 20 sanktionspaket mot Ryssland, vilka alla misslyckats med att syftet att hejda Rysslands framryckning.

Kritiker säger att organisationens mål att främja europeiska intressen runt om i världen – av särskilt intresse för mindre nationer som saknar ett eget omfattande diplomatiskt nätverk – har vacklat på grund av brist på tydliga mål och verktyg för att göra jobbet.

Detta utspelar sig i realtid. Kallas har lanserat ett slags svar, presenterat en ny ledarstruktur och lovat att genomföra interna reformer efter sommaren för att stärka utrikestjänsten, enligt en högt uppsatt EU-tjänsteman.

Men alla är inte övertygade om att det kommer att räcka för att vända utvecklingen.

”Det finns en grupp i både rådet [som representerar de 27 nationella regeringarna] och kommissionen som vill upplösa utrikestjänsten”, sade en EU-tjänsteman, som vill vara anonym.

Kallas har också mött ständig kritik från EU-baserade diplomater som anser att hon körde över dem under de första månaderna av sin mandatperiod i Bryssel.

Europeiska rådets president António Costas roll, som (på hans webbplats står det) ”har haft ett nära samarbete med partners världen över för att stärka EU:s roll och dess globala relationer”, ger ytterligare en dimension. Det var Costas stabschef, Pedro Lourtie, som kontaktade tjänstemän i Moskva två gånger under de senaste veckorna när EU letade efter sätt att återuppta förhandlingarna med Rysslands president Vladimir Putin.

Medan Frankrikes utrikesminister Jean-Noël Barrot offentligt har försvarat utrikestjänsten och dess ledare Kallas – och mindre nationer säger att de drar nytta av dess diplomatiska nätverk – har regeringar vägrat att lägga fram konkreta planer för att stärka dess makt och resurser.

Ursula von der Leyen – som till skillnad från Kallas inte behöver enhälligt stöd från EU:s regeringar för varje politiskt drag – har utnyttjat krissituationer för att stärka sin diplomatiska profil och därmed stärka kommissionen.

Detta var fallet när hon reste till Egypten 2024 för att underteckna ett ekonomiskt partnerskap på 7 miljarder euro med Kairo trots att hon inte hade något formellt mandat från EU:s ledare. 

Det var också fallet när von der Leyens stabschef, Bjoern Seibert, deltog i högnivåsamtal med USA om att avsluta Rysslands krig mot Ukraina i november 2025.

 

Och det var fallet förra veckan när kommissionen välkomnade en delegation av talibantjänstemän för att ta itu med migrationsfrågor. 

Var och en av dessa exempel rör frågor som faller under EU:s verkställande myndighet – främst migration och utvecklingsbistånd, påpekar kommissionens tjänstemän. Men sammantaget antyder de ett minskande område för utrikestjänsten. Det märkliga fallet med Medelhavskommissionären Ingenstans har striden mellan utrikestjänsten och kommissionen varit så skarp som i EU:s förhållningssätt till Israel, särskilt sedan de Hamasledda attackerna den 7 oktober 2023. Von der Leyen har använt sin Medelhavskommissionär, kroatiskan Dubravka Šuica, för att ta ledningen inom ett område som, återigen, många inom utrikestjänsten anser borde vara deras domän.

Šuica har ibland agerat som von der Leyens informella representant för utlandsuppdrag, inklusive att delta i februari månads invigningsmöte för Trumps fredsstyrelse, en internationell organisation ledd av USA som syftar till att övervaka ett vapenvila och återuppbyggnadsinsatser i Gaza.
Annons

Men det var den här månadens aktiviteter som väckte mest uppmärksamhet. Šuica reste till Israel den 22 juni för att lägga den politiska grunden för att förlänga mandatet för två EU-uppdrag i palestinska territorier, vilket kräver israeliskt godkännande.

Medan hon var där höll hon en presskonferens med Israels utrikesminister Gideon Sa'ar – som bara några dagar tidigare hade meddelat att han avbröt all kontakt med Kallas på grund av rapporter om att hon hade använt ordet "apartheid" för att beskriva hans land, uttalanden som hon varken har förnekat eller bett om ursäkt för.

Tjänstemän från både kommissionen och utrikestjänsten tonade ner det pinsamma i att hålla en presskonferens mellan en EU-kommissionär och en minister som inte vill tala med Europas officiella chefsdiplomat. Šuicas resa hade varit "länge planerad", liksom Kallas samtidiga resa till Amman, Jordanien, enligt EU-tjänstemän.
Dubravka Šuica talar till media i Berlaymont-byggnaden i Bryssel den 17 juli 2025. | Thierry Monasse/Getty Images

Men optiken var obestridlig: Den ena sidan av EU, dess verkställande gren, fortsatte sin vanliga affär med Israel. Den andra sidan – i teorin representerande sina medlemsländer – kunde inte längre tala med sin israeliska motsvarighet.

”Vi har helt enkelt inga ord för detta”, sa en annan EU-diplomat. ”Det är osammanhängande.”

Von der Leyens diplomatiska engagemang har lett till enstaka motstånd från nationella huvudstäder – som när Frankrikes Barrot i ett tal inför EU-ambassadörer i mars uppmanade kommissionens ordförande att respektera gränserna för sin roll.
Annons

Men motståndet från EU:s huvudstäder mot vad flera tjänstemän beskrev som kommissionens ”maktövertagande” har hittills begränsats till retorik.
Att bli personlig

Det som ytterligare förstärker kriskänslan är vad otaliga anställda vid kommissionen och utrikestjänsten beskriver som en personlig rivalitet mellan Kallas och von der Leyen.

Även om kommissionens ordförande godkände Kallas utnämning, och båda kommer från Brysseldynastier – Kallas far var vice ordförande i kommissionen och von der Leyens var en av Europas första tjänstemän – har den höga representantens frispråkiga stil gnagt mot von der Leyens mer försiktiga inställning.

Mer än en gång har kommissionens talespersoner officiellt tagit avstånd från Kallas offentliga uttalanden, till exempel när hon använde ordet ”cancer” för att beskriva effekten av Kinas industriella överkapacitet på kommissionen.

Omvänt har Kallas ibland låtit frustrationen över von der Leyens top-down-styrningsstil glida ut, och i hemlighet jämfört kommissionens ordförande med en diktator minst en gång, enligt en högt uppsatt EU-tjänsteman.

Och ändå säger även Kallas kritiker att det största problemet som utrikestjänsten står inför är ett strukturellt problem snarare än en personkonflikt – vilket båda politikerna offentligt har förnekat.
Annons

”Glöm inte att von der Leyen inte kom överens med [Kallas föregångare Josep] Borrell”, sa en EU-diplomat. ”De kanske inte älskar varandra, men det här är en djupare fråga.” Talangöverföringar Det har inte hjälpt Kallas att von der Leyen har lockat bort topptalanger från EEAS sedan starten av hennes andra mandatperiod 2024. Bland dem finns Simon Mordue, en veteran inom brittisk-irländsk EU-tjänsteman med mer än tre decenniers erfarenhet inom institutionerna. Mordue, tidigare biträdande generalsekreterare för EEAS, tjänstgör nu som en av de viktigaste arkitekterna bakom kommissionens nya europeiska säkerhetsstrategi, där utrikestjänsten endast förväntas spela en begränsad roll, enligt två tjänstemän. Tidigare säkerhetsstrategier utarbetades av utrikestjänsten i samordning med kommissionen.

Mordue är också en nyckelperson i kommissionens grupp för extern samordning , som övervakar samordningen av den externa politiken inom institutionen, enligt en högt uppsatt EU-tjänsteman.

Där arbetar Mordue nära med Gert Jan Koopman, kommissionens generaldirektör för utvidgningen och det östra grannskapet.

Mordue var en av arkitekterna bakom migrationspakten mellan EU och Turkiet som slöts under den syriska flyktingkrisen i mars 2016. Hans starka expertis om landet, och Koopmans kontroll över utvidgningsfinansieringen, har i allt högre grad placerat kommissionen i centrum för relationen.

Stefano Sannino, en tidigare generalsekreterare för EEAS, i praktiken organets högsta tjänsteman, blev chef för kommissionens Medelhavsenhet, som von der Leyen skapade. (Han har sedan dess lämnat efter att ha förhörts av belgisk polis misstänkt att han missbrukat EU-medel).

Von der Leyens kommission har duplicerat eller replikerat utrikestjänstens funktioner, såsom enheten med ansvar för förbindelserna med Mellanöstern och Nordafrika, som tidigare huvudsakligen låg inom den diplomatiska grenen.

Utrikestjänsten har drabbats av en våg av avgångar. I maj avslöjade POLITICO att generalsekreteraren för utrikestjänsten, Belén Martínez Carbonell, lämnade sin post efter mindre än två år på jobbet.

Kallas har kämpat tillbaka och presenterade förra veckan en ny ledargrupp som inkluderar den tidigare holländska försvarsministern Kajsa Ollongren som ersättare för Martínez Carbonell.
Annons

”Jag tyckte att detta var oerhört positivt”, sa en EU-tjänsteman. ”Detta stärker utrikestjänstens säkerhetsfrågor eftersom Kajsa har en direktlinje till [Natos generalsekreterare Mark] Rutte.”

Nomineringen av David Cvach, Frankrikes tidigare ambassadör till Nato, till biträdande generalsekreterare för fred och säkerhet, tillsammans med Matti Maasikas, som har bekräftats som biträdande generalsekreterare efter att ha gjort det i en tillförordnad egenskap, understryker önskan att stärka utrikestjänstens säkerhetsmässiga meriter.

Och mer kommer: Kallas, som har sagt till sin personal att hon välkomnar debatten om att reformera utrikestjänsten, planerar att presentera ytterligare förändringar efter sommaren, enligt två EU-tjänstemän som är medvetna om hur det fungerar.

Vad händer härnäst?

Andra tjänstemän är fortfarande skeptiska och säger att förändringarna sannolikt inte kommer att förändra den grundläggande antagonistiska dynamiken med kommissionen, särskilt som utrikestjänsten kan drabbas av budgetnedskärningar i blockets nästa sjuårsbudget, den fleråriga budgetramen, som ska träda i kraft 2028. De 27 nationella regeringarna och Europaparlamentet skulle behöva gå med på detta.

”Det kan bli mer i beredskap”, sade en EU-tjänsteman om den planerade budgeten, efter att utrikestjänsten minskat tio delegationer och konsoliderat andra i början av Kallas mandatperiod.

En högt uppsatt EU-tjänsteman, som ombads beskriva vad som skulle kunna hända med utrikestjänsten, sa: ”Utrikestjänsten måste vara en underrättelseinsamlingsmaskin som kan ge mervärde genom analysarbete.”

När Sellal tillfrågades om sin dos, gjorde han en lång paus.

”Jag gillar Kallas”, sa han och tillade att hon var hans praktikant för flera år sedan vid den franska ständiga representationen (något som utrikestjänsten insisterade på till POLITICO efter publiceringen inte hade hänt). ”Genom att skapa dessa institutionella innovationer har vi förmodligen överkomplicerat systemet. Det handlar inte om människor.”

politico.eu